HISTÓRIA DA CLÁUSULA DE BARREIRA NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA

Autor: Ana Claudia Santano,

No Brasil, a cláusula de barreira surgiu tardiamente, se for comparada a outros países.
A experiência brasileira foi iniciada com o Código Eleitoral de 1950, o qual, em seu art. 148 previa uma cláusula de desempenho para os partidos. Esta cláusula de exclusão pode ser considerada amena, se comparada as normas que a sucederam, pois apenas exigia que o partido que não conseguisse eleger pelo menos um representante para o Congresso Nacional, ou que não obtivesse a adesão de pelo menos cinqüenta mil votos, teria o seu registro cancelado perante a Justiça Eleitoral.

Posteriormente, as normas referentes à cláusula de barreira surgiram no período da ditadura militar. Na Constituição de 1967, o artigo 149, VIII exigia que os partidos obtivessem o apoio de 10% do eleitorado que houvesse votado na última eleição geral, distribuídos em 2/3 dos Estados, com o mínimo de 7% em cada um deles, além de 10% de deputados em pelo menos 1/3 dos Estados, e 10% de senadores.

Após, a Emenda Constitucional de 1969 modificou a regra contida no artigo acima mencionado, flexibilizando a norma e reduzindo o percentual anteriormente estabelecido para 5% do eleitorado que tivesse votado nas últimas eleições gerais, distribuídos em pelo menos sete Estados, com o mínimo de 7% em cada um deles.

Com a Emenda Constitucional 11 de 1978, a regra foi novamente modificada, limitando para 5% do eleitorado que houvesse votado para a Câmara dos Deputados, distribuído em pelo menos nove Estados, sendo que em cada um deles deveria se atingir no mínimo 3%.

Encerrando a série de modificações da cláusula de barreira no ordenamento brasileiro, a Emenda Constitucional 25 de 1985 determinou que não teria direito a representação no Congresso Nacional o partido que não obtivesse o apoio de 3% do eleitorado das eleições gerais, distribuídos os votos em pelo menos 5 Estados, com o mínimo de 2% em cada um deles. Todavia, esta Emenda Constitucional inovou ao prever no § 2° que os eleitos pelos partidos que não atingissem este desempenho teriam seus mandatos preservados, se optassem por outro partido remanescente, no prazo de 60 dias.

Percebe-se que a regra foi sendo flexibilizada com o passar do tempo, diminuindo tanto os percentuais exigidos, como o número de Estados em que os partidos deveriam obter o percentual mínimo de votos.

Porém, a despeito destas diversas modificações havidas na norma, nenhuma destas regras chegou a ser aplicada, pois sempre havia alguma manobra que alterava a regra, postergando a sua aplicação para as eleições seguintes.
Vale ressaltar também que tais regras evidenciam o caráter autoritário do governo brasileiro, na época da ditadura militar, já que procuravam preservar o bipartidarismo e manter os militares no poder.

A Constituinte de 1988 colocou fim a esta série de inserções da cláusula de desempenho da Carta Magna brasileira, constando, inclusive, no texto final da Constituição Federal de 1988 a posição contrária dos constituintes, no que tangia à cláusula de barreira.

Contudo, a discussão foi retomada no curso da Revisão Constitucional de 1993. O então Deputado Federal Nelson Jobim elaborou o parecer n° 36, no qual ele pretendia reinserir a regra da cláusula de barreira no texto constitucional.
Neste parecer, Nelson Jobim propõe um projeto de Emenda Constitucional, no qual seria alterado o artigo 17 da Constituição Federal de 1988, acrescentando neste artigo uma cláusula de barreira para os partidos.

No relatório deste parecer, o relator noticia que foram apresentadas na época 20 propostas revisionais ao art. 17, visando a determinação de algum tipo de exigência para a criação e funcionamento de partidos. Como estas propostas objetivavam prever na Constituição Federal de 1988 requisitos expressos e pormenorizados para isto, o relator entendeu que isto competiria para o legislador infraconstitucional. Contudo, Nelson Jobim fez questão de salientar a importância da existência de uma cláusula de desempenho para os partidos, se posicionando a favor de tal iniciativa.

Todavia, acompanhando a posição anterior dos constituintes, o parecer sequer chegou a ser votado pelo Congresso Nacional.

Desta forma, foi mantido o art. 17 da Constituição Federal de 1988, o qual menciona o funcionamento parlamentar como um preceito a ser atendido pelos partidos políticos.

Como a Carta Magna remeteu ao legislador infraconstitucional a regulamentação deste dispositivo, foi introduzida na Lei n° 9096/95 os artigos n° 12 e 13, os quais constituem a cláusula de barreira que será aplicada nas eleições de 2006, condição estabelecida pelo art. 57 da lei acima citada, como regra de transição.
Assim dispõem estes artigos:

Art. 12. O partido político funciona, nas Casas Legislativas, por intermédio de uma bancada, que deve constituir suas lideranças de acordo com o estatuto do partido, as disposições regimentais das respectivas Casas e as normas desta Lei.

Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles.

Como pode-se verificar, tanto o constituinte originário, quanto o legislador infraconstitucional mesclaram os conceitos de desempenho partidário com o funcionamento parlamentar, o que vem gerando inúmeras discussões, tanto legais quanto doutrinárias, sobre a legitimidade da legislação infraconstitucional em tratar de matéria privativa dos regimentos internos do Congresso Nacional.